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Cours de Droit de l’Union Européenne : Système juridique.
Introduction :
A) Le champ disciplinaire dans lequel s’insicrit le cours.
35]1) Le droit de l’Union et non le droit communautaire.
Il s’agit du Droit de l’Union et non plus le Droit communautaire. Ce changement sémantique appele quelques précisions. On distingue 3 temps dans le ‘histoire du Droit communautaire.
De 1957, à 1992, n’existaient que les communautés Européennes fondées sur des Traités communautaires (CECA, CEEA…). Puis de 1992 à 2009, date d’entrée en vigueur du Traité de Lisbonne. Le Traité de Maastricht réforme non seulement les Traités communautaires, et en particulier le CEE qui devient CE (Élargissement de la Communauté Européenne), et a notamment pour objet le traité sur l’Union Européenne, dont l’article inaugural affirme que l’Union est fondée sur les communautés Européennes complétées par les politiques et formes de coopérations instituées par le présent traité.
Il y’a donc désormais une distinction à faire entre le Droit communautaire et le Droit de l’Union Européenne. La première conséquence est une distinction organique entre les communautés Européennes qui chacune avaient la personnalité juridique, et l’Union Européenne qui n’en était pas dotée.
La seconde conséquence est une distinction matérielle entre ce que l’on nommait les trois piliers de l’Union Européenne (Communautaire, de politique étrangère et de sécurité commune, et coopération pénale. ).
Enfin, à partir de 2009 et le Traité de Lisbonne, la notion même de Droit communautaire, de communauté, disparaît. Elle devient obsolète. Désormais, l’on parle de Traité sur le fonctionnement de l’Union Européenne. Il est stipulé que l’Union se substitue et succède à la Communauté Européenne, ainsi disparaît la communauté, seule perdure l’Union Européenne, mais désormais dotée de la personnalité juridique qui revenait à la CE. L’ensemble des trois piliers sont fusionnés au sein de cette nouvelle Union. Seule la politique étrangère et de sécurité commune continuent d’obéir à des statuts particuliers.
35]2) Le droit insitutionnel (général) et non matériel.
Ce cours entre également dans le cadre du droit institutionnel, et non pas du droit matériel ou spécial. La différence réside dans l’objet de ces deux droits. Le premier définit les conditions organiques et formelles –procédurales- dans lesquelles est édicté et évolue le droit de l’Union Européenne. Mais ce droit institutionnel ne dit rien du contenu des règles juridiques adoptées, il s’agirait là du droit matériel. Le droit institutionnel est donc la grammaire du droit de l’Union.
35]3) Le droit général plutôt que le droit institutionnel.
L’expression « droit institutionnel » plutôt que général est maladroite dans la mesure où le droit institutionnel n’est qu’une partie du droit général de l’union. Le droit institutionnel n’est jamais que le droit régissant les institutions, or le droit général est plus vaste.
L’objet du cours : l’ordre juridique de l’Union.35]1) L’originalité de l’ordre juridique communautaire.
Il s’agit d’un système juridique original sur plusieurs aspects. Il est d’abord original par rapport à l’ordre juridique international. Cette spécificité du droit communautaire a été affirmée et revendiquée très tôt par la Cour de justice des communautés Européennes. Ainsi, dés 1963, dans un arrêt Van Gen Loos, la Cour affirme que le Traité de la CEE constitue un nouvel ordre juridique de Droit international. L’ordre juridique communautaire naissant prend donc une importance égale à l’ordre juridique international. Cependant, en 1964, l’arrêt Costa contre Enel, elle affirme que le Traité communautaire a institué un ordre juridique propre intégré au système juridique des Etats.
Cette originalité est tout à fait manifeste au travers de trois caractéristiques qui distinguent nettement l’ordre juridique communautaire de l’ordre juridique international. En premier lieu, les transferts de compétence massifs consentis par les Etats membres au profit de la Communauté. Deuxièmement, le foisonnement de règles de droit adoptées sur le fondement des traités. Enfin, l’effectivité de cet ensemble de règles constitué par les traités et les actes juridiques qui en dérivent. Cette autorité est assurée par le fait que l’ordre juridique communautaire est intégré par les ordres juridiques étatiques. Leur respect s’y impose sans hésitation gràce à deux principes que l’on retrouvera, le premier étant celui de primauté du droit communautaire sur celui des Etats membres. Deuxièmement, le principe de l’effet direct d’une large partie du droit de l’Union dans l’ordre interne. Mais même les parties qui ne bénéficient pas de cet effet direct peuvent être invoquées par le justiciable devant le juge national.
Tout ceci mène à une nette distinction entre un droit international et le droit communautaire. Le droit international revendique lui aussi sa primauté sur le droit national, cependant, d’une part ce qui en droit internation est exceptionnel (cette primauté) est dans le cas du droit communautaire la norme, et d’autre part, si le droit international revendique parfois sa primauté, ce terme ne revêt pas le même sens qu’en droit communautaire. Le droit international affirme sa primauté sur le droit étatique au sein de l’ordre international, ainsi, la Cour de justice Etatique pourra reconnaître la culpabilité d’un Etat vis-à-vis de la violation d’un traité auquel il s’était engagé. Mais le théatre sera celui de la scène internationale. Le droit international est totalement impuissant à définir son propre statut au sein de l’ordre juridique. A l’inverse, la primauté du droit Européen est globale, l’ordonnancement juridique communautaire est directement intégré à l’ordre interne étatique, et par conséquent s’impose face au droit interne sur la scène nationale, d’où la notion d’effet direct.
Plusieurs analogies sont à faire entre le droit national et le droit communautaire. Tout d’abord au niveau de leur sophistication, qui reste bien plus poussée que celle du droit international, par leur ordonnancement, et par un système institutionnel qui structure leur adoption, leur mise en œuvre, et leur sanction. En particulier par des institutions juridictionnelles. Une partie du droit de l’Union Européenne (la plus haute) est souvent qualifiée de constitutionnelle vis-à-vis de l’Union.
Si l’on adopte un point de vue matériel, on peut soutenir qu’il y’a une constitution de l’Union Européenne, dans la mesure où l’on retrouve dans les traités comme dans la jurisprudence de la Cour de justice des principes que l’on attend d’une Constitution moderne. Les traités séparent les pouvoirs ainsi que les garanties des droits au sein de l’Union. Ils ont également pour certains l’objet de la protection des droits fondamentaux (charte des droits fondamentaux), matériellement donc, les traités fondant l’Union constituent bien au moins en partie une Constitution.
Si l’on adopte désormais un point de vue formel, les choses sont très différentes, et l’on ne peut parler d’une Constitution de l’Union. L’idée s’est pourtant répandue dans les esprits à partir de 2004 avec le traité établissant une Constitution pour l’Europe, portant pour nom « La Constitution », traité refusé par Référendum. Il sera remplacé par le traité de Lisbonne de 2009 qui évitera soigneusement cependant d’employer le terme de Constitution.
Certains arguments opposables à l’idée d’une Constitution pour l’Europe sont néanmoins dénués de sens, à l’image de l’idée que seul un Etat peut être fondé par une Constitution. Si le lien historique entre Constitution et Etat est avéré, il n’y a pas de lien onthologique entre les deux. Ce n’est ainsi pas par nature que la Constitution serait l’acte fondateur d’un Etat. L’article 16 de la Déclaration des droits de l’homme parle ainsi de Société, et non d’Etat.
Egalement, l’idée est qu’une Constitution est un acte unilatéral, là où un traité est multi-latéral. Mais ne peut-on pas parler de pacte Constitutionnel, qui serait une forme de traduction juridique du pacte social ?
La Constitution est l’expression d’un constituant, d’un souverain, dans les Etats, les nations, les peuples sont souverains, ce qui n’est pas le cas de l’Union, qui ne détient pas par elle-même la source du pouvoir. Les souverains dans l’Union ne sont pas un peuple Européen, mais les Etats membres, qui sont les auteurs, les maîtres des traités.
L’analogie entre ordre juridique interne et communautaire est donc faisable au sens de leur sophistication, mais elle s’arrête là. La CJUE le reconnaît d’ailleurs dans un avis du 10 Décembre 2014 °2-13, alors qu’elle était saisie d’une question de savoir si l’Union Européenne, désormais dotée de la personnalité juridique, pouvait adhérer à la CEDH (Qui ne se limite pas aux membres de l’UE). L’avis rendu sera négatif, ceci pour la simple et bonne raison que l’UE n’est pas un Etat, et qu’un ordre juridique Etatique étant fondé sur une Constitution, là où l’UE était fondée sur des traités, l’adhésion n’était pas possible.
35]2) De l’ordre juridique communautaire à l’ordre juridique de l’Union.
La CJUE avait affirmé, avant Lisbonne, en 2008 avec l’arrêt Kadi, que les ordres juridiques communautaires et de l’UE étaient communs mais distincts.
Chapitre Préliminaire : Le système de compétences dans l’Union.
Qui est responsable de telle ou telle compétence au sein de l’ordre juridique Européen ? Question cruciale. En 2003 avait été lancé un vaste chantier de réforme des traités qui devait donner naissance au traité établissant une constitution pour l’Europe, et avait notamment pour but de clarifier cette répartition des compétences.
Il y’a par exemple le principe de compétences d’attribution, à savoir que l’Union n’a de compétence que celle qui lui a été attribuée.
Section 1 : La répartition des compétences.
Dans tout système juridique, et l’ordre juridique Européen n’échappe pas à la règle, il y’a une distinction à faire entre les actes qui déterminent l’essentiel d’une matière, et les actes d’exécution. Dans le silence du traité communautaire, la CJUE dans un arrêt du 17 Décembre 1970 Köster, a établi une distinction entre les mesures qui trouvent directement leur base dans le traité et le droit destiné à en assurer l’exécution. Les premiers actes définissent les éléments majeurs, là où les seconds en dessinent les détails.
La répartition des compétences dans l’Union se dédouble dés lors, entre la répartition pour adopter des actes de base, puis celle des compétences d’exécution.
Paragraphe 1 : La répartition des compétences de base.
Depuis toujours les traités ont pour objet de donner une compétence à l’Union gràce au transfert de compétences consenti par les Etats membres, mais jusqu’au traité de Lisbonne, aucune disposition des traités ne systématisait la répartition de celles-ci.
35]A) La typologie générale des compétences.
Cette typologie est tripartite.
35]1) La définition de la typologie tripartite.
35]a) L’insuffisance de la typologie bipartite.
Elle ne le fut pas toujours. À l’origine, dans le silence des traités, la Doctrine avait élaboré une typologie bipartite, mais qui s’est avérée au bout du compte insuffisante. Le raisonnement était le suivant : Au départ toutes les compétences appartenaient aux Etats. En créant une communauté, ou en y adhérant, ces Etats ont renoncé à l’exercice de certaines de leurs compétences sans en confier l’exercice à quiconque. Par exemple, pour l’édification du marché commun, ils se sont engagé à ne plus mettre en œuvre de restriction quantitative d’importation. Mais les compétences ainsi dévolues à la communauté semblaient obéir à deux régimes distincts.
Il y’avait d’abord les compétences communautaires exclusives, appartenant à la seule communauté et privant dés lors totalement les Etats membres de l’exercice de cette compétence, puis les compétences communautaires partagées, qui procédaient elles-aussi d’un transfert des compétences, mais qui, tant qu’elles n’étaient pas exercées par la communauté, restaient sous contrôle des Etats membres.
Mais cette typologie binaire s’est avérée insuffisante pour deux raisons :
- Dés l’époque des communautés et dans le cadre du pilier communautaire, il y’avait des cas où la communauté avait compétence pour épauler l’action des Etats, et non pour la remplacer.
- Et en un second lieu, à partir du moment où l’UE s’est structurée en piliers, cette classification était inopérante dans la classification des compétences des deux piliers latéraux.
35] La consécration imparfaite d’une typologie tripartite par le traité de Lisbonne.
Le traité de Lisbonne est bien plus explicite sur la répartition des compétences car il dresse une liste de compétences de l’UE dans 3 cas.
- La catégorie des compétences exclusives à l’Union (pas de changement par rapport à avant).
- La catégorie des compétences partagées (idem). Les Etats membres exercent leurs compétences dans la mesure où l’Union n’a pas exercé la sienne. Cependant, ce système est réversible dés lors que l’Union a décidé de cesser d’exercer la compétence. Cette réversibilité est intéressante car elle élimine un dogme Européen, celui de l’engrenage.
- Il distingue enfin une troisième catégorie, celle des compétences d’appui, à savoir destinées à appuyer, coordonner, ou compléter l’action des Etats membres sans pour autant remplacer leurs compétences.
L’intérêt de répartir les compétences en trois catégories était (hohoho) que toutes les compétences entrent dans l’une de ces catégories. Or, le traité de Lisbonne décrit de base des compétences hors catégorie. C’est le cas par exemple de la politique étrangère et de sécurité commune. Il a agit de même vis-à-vis de compétences en matière de politique sociale, qui elles aussi relevaient des compétences d’appui de base, mais ont finalement terminé à part. Même dans l’une des trois catégories, le traité de Lisbonne n’est pas toujours fidèle à la logique qui inspire ces trois catégories. Tel est le cas des compétences partagées, où le principe de préemption ne s’appliquerait pas à des compétences comme la coopération de développement avec des Etats tiers.
35]2) L’application de la typologie tripartite.
35]a) La catégorie des compétences exclusives.
Le traité de Lisbonne dresse une liste exhaustive des compétences qui sont depuis l’origine exclusives. Elles sont au nombre de 4 :
- Les compétences touchant à l’établissement de l’Union douanière entre les Etats membres, et la fixation d’un tarif douanier commun.
- La compétence pour la mise en œuvre et la définition des règles de concurrence intérieure.
- La compétence en matière de politique agricole commune. Le traité de Lisbonne inove en cela que désormais, seule une petite partie de cette politique relève de la compétence exclusive, dont la pêche, le reste relevant de la compétence partagée, contrairement à avant où l’ensemble de la politique agricole était compétence exclusive.
- La politique monétaire commune définie par la banque centrale Européenne depuis l’avènement de la monnaie unique.
Il y’a cependant une différence parmi ces 4 compétences exclusives, en matière de concurrence, d’union douanière et monétaire, qui ne peuvent être qu’exclusives par nature. En revanche, la politique commerciale commune a été fixée par les Etats comme étant exclusive, et ne l’était pas par nature.
Lorsque la compétence est exclusive, il en résulte un certain nombre de conséquences :
- Les Etats membres ne peuvent pas mettre en œuvre ensemble des coopérations renforcées dans les domaines de compétence exclusives. Une coopération renforcée vise à mettre en place une disposition qui n’a pas été acceptée par la majorité des Etats membres, entre quelques Etats volontaires, afin de permettre à cette disposition d’exister, de convaincre, et à terme de se généraliser.
- Le principe de subsidiarité n’est pas applicable dans le champ des compétences exclusives. C’est un principe selon lequel l’Union n’agit que si son action est plus efficace que celle des Etats. Par définition, ce principe suppose que l’on puisse comparer les deux actions, ce qui n’est évidemment pas le cas ici.
- Lorsque la compétence est exclusive, les Etats n’ont plus aucun titre de compétence pour agir dans la matière considérée. Cependant, il arrive que lorsque l’Union s’abstient d’agir, les Etats puissent suppléer cette carrence soit en droit si cette carrence peut être interprêtée comme une incitation à agir, soit en dehors du droit lorsqu’un péril imminent conduit à passer outre cette notion d’exclusivité. Ce fut notamment le cas lors de la crise de la vache folle, où les Etats ont pris les devants pour empêcher l’importation de viande bovine.
35] Les compétences partagées.
C’est une catégorie qui est par définition évolutive, en raison du principe de préemption comme de sa réversibilité. Globalement cette catégorie comprend l’essentiel des compétences communautaires. On y trouve depuis Lisbonne l’essentiel de la politique agricole commune, mais aussi la politique de l’environnement et des transports.
35]c) Les compétences complémentaires.
Tout ce qui ne relève pas des deux précédentes catégories y rentre, on y trouve toutes les matières dans lesquelles les Etats membres ont voulu laisser une faible portion à l’Union. On y trouve également l’ancien pilier de la PESC.
35] Le cas des compétences externes de l’UE.
Il s’agit là des compétences pour conclure des accords internationaux. Certaines sont explicitement données par les traités, d’autres sont déduites des traités par la CJUE.
35]1) Les compétences externes explicites.
Dés l’origine, les communautés avaient accordé aux communautés naissantes 2 catégories de compétences externes :
- Pour conclure des accords tarifaires et commerciaux avec des Etats tiers.
- Pour conclure des accords d’association avec des Etats tiers ou des organisations internationales. Et cette compétence est toujours exclusive.
Au fil des conclusions de traités, cette liste s’est étoffée, en s’adjoignant notamment la compétence pour conclure des accords internationaux en matière d’environnement et de développement. Mais dans ces nouvelles matières, ce sont des compétences partagées ou d’appui, car le traité spécifie à chaque fois qu’il ne préjuge pas de la compétence des Etats membres.
35]2) Les compétences externes implicites.
a) Le principe consacré de compétences externes implicites.
Le premier arrêt marquant la notion de compétence externe implicite date de 1971 AETR (Accord Européen sur le transport routier), la question posée à la CJUE était de savoir si la communauté était compétence pour conclure avec des Etats Européens non membres de la communauté en matière de transport routier. La difficulté résidait dans le fait que le traité communautaire avait bien prévu une politique commune interne à ce sujet. Rien n’était en revanche dit dans le traité sur son éventuelle compétence pour conclure des accords internationaux en matière de transport. Malgré cela, la CJUE a déduit une compétence externe, la logique juridique étant un alignement de la compétence externe sur la compétence interne préexistante.
Il suffit donc que la communauté dispose d’une compétence interne sur une matière pour que l’on puisse en déduire une compétence internationale.
La question de l’exclusivité des compétences externes implicites.L’arrêt Kramer de 1977 dispose que si la compétence interne a été exercée par l’Union, par principe de préemption, la compétence externe qui en est déduite sera également exclusive. En revanche, si il n’y a pas eu d’exercice de la compétence interne par l’Union, alors il n’y a pas d’exclusivité sur la compétence externe.
Pour que la compétence internationale déduite de la compétence interne soit exclusive, il faut soit qu’elle ait déjà été exercée, soit qu’elle soit exercée lors de la conclusion de l’accord international ou de sa mise en œuvre.
